Нарушена легитимност уставних амандмана

Након што је референдум о уставним променама одржан 16. јануара, и након што су саопштени коначни резултати, констатовано је да је убедљива већина изашлих бирача потврдила амандмане предложене од стране Народне скупштине. Међутим, иако легалне, на овај начин усвојене уставне промене имају озбиљне проблеме са становишта легитимности. Три су суштинска недостатка евидентирана када говоримо о легитимности ових амандмана.

Прва ствар на који су многи указивали и пре одржавања референдума јесте недостатак легитимности овог сазива Народне скупштине да распише референдум. Имајући у виду да је опозиција бојкотовала парламентарне изборе 2020. године, тренутни сазив Народне скупштине суштински је састављен искључиво од партија које чине владу. Овај сазив добио је и епитет једнопартијске скупштине, а како промена највишег правног акта захтева ако не консензус, онда широку расправу у друштву, онда је недостатак легитимитета јасан. Опозиционе партије које би представљале више од половине бирачког тела које је бојкотовало изборе нису узеле учешће у креирању Акта о промени Устава. Да јесу, можда би Акт био бољи, а можда и гори, то не можемо знати, али суштина демократије је да омогући различитим ставовима да се чују. Са друге стране, неки ће рећи да су у изради амандмана учествовала струковна удружења судија, и то јесте похвално, али не и довољно како би се обезбедио легитимитет. 

Незапамћено ниска излазност на референдуму други је повод да се на легитимитет уставних промена стави упитник. Само неколико недеља пре одржавања референдума промењен је Закон о референдуму и народној иницијативи и укинут цензус од 50% плус 1 изашлих бирача како би референдум био успешан. Излазност од 30,65% нижа је и од излазности на бојкотован изборима 2020. године и представља најнижу забележену излазност на неком од гласања у Србији од увођења вишестраначја. Излазност је овог пута била мања чак и од чувених неуспелих председничких избора из 2003. године када је излазност била 38%. Чак је и Александар Вучић, коментаришући резултате референдума у Македонији 2018. године изјавио: "Немогуће је да позовем народ на референдум, изађе 25, 35 одсто и кажем 'победили смо'. Постоји демократија, постоје устав и закони да би били поштовани и онда када се одлука народа некоме не свиђа". 

На крају, али не и мање битно, јесте чињеница да референдум није одржан на читавој територији Србије. Привремене институције самоуправе у Приштини забраниле су одржавање референдума на територији Косова и Метохије, запленили гласачке листиће и ухапсили представника РИК-а на административном прелазу два дана пре заказаног референдума. Подсетимо се, Закон о референдуму и народној иницијативи (Сл. гласник бр.  111/21 и 119/21) наводи у члану 11: "Одлука на обавезујућем референдуму донета је ако је за њу гласала већина изашлих грађана на територији за коју је референдум расписан". С обзиром да је ово републички референдум, односи се на читаву територију Републике Србије. Иако је бирачима са КиМ омогућено да гласају на неколико бирачких места у централној Србији, неодржавање референдума на подручју једне покрајине значајно умањује легитимитет читавог референдума. 

У закључку, иако можда окрњене легитимности, уставне промене јесу легалне. Грађани су имали шансу да се изјасне, и нажалост већина је није искористила, тако је да одлуку потврдило нешто више од 1.170.000 бирача, илити око 18% бирачког тела. Но, за просутим млеком не вреди плакати, већ се треба окренутим законским актима који ће даље уређивати област правосуђа и постарати се да добијемо добре законе који ће извући максимум из усвојеног уставног оквира. 

Дванаест година касније - Да ли је Косово* држава?

       Седамнаестог фебруара 2008. године скупштина Косова једнострано је прогласила независност јужне српске покрајине што је означило почетак велике борбе, пре свега на међународном плану да се та независност и избори. Дванаест година након једностраног проглашења Косово се налази у процесу изградње државе. Али докле је Косово у том процесу дошло? Да ли се процес ближи крају или је Косово све даље од консолидације сопствене државности? Одговоре на ова питања покушаћу да дâм краћом анализом у наредним пасусима.

       Конвецијом из Монтевидеа 30-тих година 20. века уставновљени су основни критеријуми државности који су актуелни и данас. Иако не постоји консензус у академској заједници који критерујими све улазе у оптицај за анализу, први и свакако битан услов јесте територија. Када говоримо о територији и њеној дефинисаности, Косово је након 2011. године заокружило своју територијалност успостављањем административних прелаза према централној Србији. Затим, после 2013. и потписавања Бриселског споразума Привремене институције самоуправе у Приштини (ПИС), под своју јурисдикцију подвеле су и локалне органе власти на северу Косова – Зубин Поток, Лепосавић, Звечан и Северну Косовску Митровицу. Дакле можемо оценити да Косово има јасно дефинисану територију и испуњен први од критеријума државности.

       Становништво је други од услова који Косово свакако испуњава. Према званичном попису из 2011. године на Косову живи 1,7 милиона ставновника, али треба имати у виду да су Срби на северу бојкотовали овај цензус, стога су процене да укупна популација износи око 1,8 милиона становника. Јасно је да Косово има своје становништво о којима уредно води евиденцију и издаје документа (држављанство, лична карта, пасош).

       Ефективна централна влада централни је критеријум државности. Један од основних предуслова да један ентитет буде посматран државом јесте постојање централне владе која је у могућности да наметне своју власт и ауторитет на читавој територији која се сматра државом. Усвајањем Уставног оквира за Косово 2001. године, креиране су Привремене институције самоуправе (ПИС) са седиштем у Приштини. Дакле, под Привременим институцијама самоуправе Косово је добило локалне органе власти, скупштину, владу, председништво и судове. Иако формално подређени УНМИК мисији, ово су биле прото-институције независне државе. Исте те институције, тачније парламент Косова усвојио је 17. фебруара 2008. године једнострано Декларацију о независности којом је Косово званично обелоданило намеру ка изградњи независне републике. Од 2008. до данас доста се ствари променило по питању владе Косова, тако да је након неколико реформи улога УНМИК-а смањена на консултативни ниво, а Међународа цивилна канцеларија се 2012. званично повукла из Приштине са поруком да је „процес надгледане независности Косова завршен“ те да је Косово спремно да буде независна држава. На овом месту је такође важно истаћи и да до 2013. године централа влада на северу Косова није извршавала власт, или је донекле изврашавала док су инситуције локалне власти фукнционисале под јурисдикцијом Београда. Након 2013. и потписивања Бриселског споразума ово се мења и влада у Приштини преузима формално власт и на северу, а нове институције локалне самоуправе бивају формиране по законима и уставу Косова.

       Капацитет да уђе у односе са другим државама још једна је карактеристика сваке независне државе. Међутим, овај критеријум се пре може сматрати последицом државности него његовим условом. Какогод, Косово је од 2008. до данас отворило 30 амабасада и 30 конзуларних мисија широм света, а такође је угостило и 58 различитих дипломатских мисија.[1]  Косово је од првог дана једностраног проглашења независности изградило одличне дипломатске односе са западним силама: САД, Великом Британијом, Француском и Немачком. Док са друге стране, Русија и Кина не гледају благонаклоно на независност Косова, а у тој групи су и европске земље попут Шпаније, Грчке и Словачке. Током година, Косово је постало члан неколицине важних међународних организација попут Међународног монетарног фонда, Светске банке, Европске банке за обнову и развој, Регионалног савета за сарадњу и аплицирало за чланство у Партнерству за мир у оквиру НАТО-а. Такође, након потписивања Бриселоског споразума са представницима владе Србије, министарство спољних послова Косова је издало нон-пејпер у коме наводи да „Споразум представља први међудржавни споразум између Косова и Србије након проглашења независности Косова 2008. године, и као такав је решио сва нерешена међудржавна питања“.[2] Потписивање Бриселског споразума за Косово је представљало велики корак у смислу приказивања сопствених капацитета за учествовање у међународним односима. С друге стране, Србија овај споразум не третира као међудржавни јер није ратификован од стране Народне скупштине, већ је усвојен као документ владе Србије.

       Када је реч о критеријуму независности он може бити схваћен на више начина. Џејмс Крафорд (James Crawford) прави разлику између „формалне“ и „стварне“ независности.[3] Према Крафорду, формална независност постоји тамо где су извршна овлашћења, како унутрашњни послови тако и спољни, постављени у различите институције у односу на оне надређене државе. Косово, са својим Привременим иснтитуцијама самоуправе свакако испуњава ову „формалну“ независност. Међутим, постоји изузетак који дерогира "формалну независност" када на основу међународног права нека држава ужива право на вршење власти на некој територији без обзира на сагласност.[4] Управо то и јесте случај са Косовом и Резолуцијом СБ УН 1244 на основу које Србија полаже право, тачније гарантује се суверенитет Србије на Косову и Метохији. Дакле, управо ова Резолуција стоји на путу формалне независности Косова, и тек њена промена или укидање може Косову донети са независношћу и статус државе. Дотада, оба ова статуса остају неиспуњена.

       Када говоримо о суверенититету као ознаци државности, Косово de facto ужива пун суверенитет на својој целокупној територији. Међутим, као и код критеријума независности, de iure суверенитет над Косовом сходно Резулоцији 1244 Савета безбедности Уједињених нација припада СР Југославији, односно Републици Србији као правном наследнику. И у том контексту можемо суверенитет Косова посматрати као „крњ“ у смислу међународног права, а своју потпуност може једино доживети у случају промене Резолуције 1244.

       Дакле већ на основу шест основних критеријума државности можемо видети да Косово не испуњава све, бар не у потпуности и да је његова државности у најмању руку упитна. Овде бих свакако обрадио и пар додатних критеријума који могу помоћи приликом установљавања државности Косова. На првом месту, ту бих издвојио жељу и могућност за поштовање међународног права као критеријум државности. Данас у 21. веку поштовања међународног права цивилизацијска је тековина и сваки ентитет који претендује да буде држава (међународно призната) желеће да поштује међународно право. На првом месту се поставља питање да ли је уопште сецеција Косова сама по себи кршење међународног права? Одговор на то питање желела је да добије и Србија покретањем иницијативе у Генералној скупштини Уједињених нација 2008. године за постављање питања пред Међународним судом правде а у вези са (и)легалном сецесијом Косова. Питање које је ГС поднела Суду гласило је: „Да ли је једностана декларација о независности Косова у складу са међународним правом?“. Суд је врло уско протумачио питање и дао (правно необавезујуће мишљење) да декларација сама по себи није у супротности са међународним правом али је одбио да дâ мишљење по питању сецесије и Косова, и нагласио да ће се тим питањем бавити Савет безбедности УН. Било како било, овакво мишљење Суда подрило је позицију Србије и натерало је на преговоре са Приштином под покровитељством Брисела, тј. Европске уније. Но вратимо се сада поштовавању међународног права од стране Косова. Косово се у Члану 13. сопственог устава обавезало да поштује све норме међународног права и међународне споразуме, а чак је и Ахтисаријев план, који предвиђа надгледану независност Косова, усвојен као део устава. Међутим, иако се Косово декларативно обавезало да поштује међународно право и уговоре то и није баш био случај увек (иако и друге државе крше међународно право то не значи да нису државе, али у случају Косова непоштовање међународног права може бити основ за непризнавање што ће бити анализирано у наредном пасусу). Наиме, на Косову су присутна честа кршења људских и мањинских права која су заштићена међународним декларацијама и конвенцијама, посебно у случају Срба (протеривање, напади на повратнике, правно насиље над српским политичким представницима – пример Оливера Ивановића) али и међународних уговора. На пример, Косово је, заједно са Србијом и ЕУ потписник Бриселског споразума (Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа) којим се обавезало да ће применити све одредбе истог. Међутим, иако Споразум предвиђа формирање Заједнице/Асоцијације српских општина, Косово већ 7 година одбија да измени свој устав и омогући испуњавање ове одредбе. Такође, након српске дипломатске иницијативе за повлачење признања независности Косова, Косово је увело таксе прво у висини од 10% за робу из Србије и Босне и Херцеговине, а затим у висини од 100%. Овакве мере у супротности су са ЦЕФТА споразумом који стриктно забрањује увођење фискалних ограничења и слободну трговину међу чланицама, а чији је Косово потписник од 2007. године. Свакако о овој повреди уговора остаје да одлучи међународна арбитража, али свако кршење међународног споразума представља кршење међународног уговорног права. Имајући у виду све горепоменуто, оправдано може бити изражена сумња у жељу Косова за поштовањем међунароног права.

       И за крај, још један додатни критеријум државности може бити и међународно прознање. Међународно признање као услов даље се може разложити на 2 додатна. Први би представљало универзално признање а други индивидуална признања. Универзално признање значило би прихватање Косова у Уједињене нације и пристанак Србије на тако нешто. И то јесте оно што Косову недостаје. С друге стране, иако се барата са различитим бројкама, Косово је до сада признало између 94 и 105 земаља чланица УН.

       Без сагласности Србије нема ни уневерзалног признања Косова, а самим тим ни потпуне државности Косова. Оно што се може закључити јесте да је процес изградње државе на Косову и даље у току, и да је тај процес уско везан за преговоре две стране у Бриселу. Иако многи Косово сматрају државом и оно показује одлуке државе по већини модерних критеријума државности, ипак то није случај са свим. Бриселски преговори свакако носе потенцијал (а то и предвиђају) коначног договора о будућности Косова. У сваком случају, коначну реч има Србија, тачније њена влада и Косово ће моћи да доврши процес изградње државе искључиво уз пристанак Србије. Остаје да видимо, а време ће показати.

 

 

 

Овај текст део је истраживања у оквиру писања мастер рада на тему „(Де)Консолидација државности Косова* у оквиру савремених преговора влада Косова и Србије“ аутора Милоша Павковића на Факултету политичкиха наука, Универзитета у Београду. Детаљнију анализу државости Косова можете прочитати увидом у горепоменути рад на енглеском „(De)Consolidation of Kosovo’s Statehood in Context of Contemporary Negotiation Between the Governments of Belgrade and Pristina” у библиотеци Факулутета политичких наука.